Антон Силуанов
Алексей Никольский / РИА Новости
Российские регионы могут получить собственные бюджетные правила – соответствующие изменения планирует Министерство финансов РФ. О намерении внедрять аналог федерального бюджетного правила на региональном уровне говорится в проекте плана деятельности Минфина на 2020-2025 годы, пишет газета «Известия», располагающая текстом документа. В проекте уточняется, что механизм будет применяться в регионах, чьи доходы во многом зависят от таких конъюнктурных доходов. Имеются в виду налоги на продажу товаров с нестабильными ценами – нефти, металлов, газа, драгоценных камней и других ресурсов, пояснил близкий правительству источник газеты.
Эксперты Минфина полагают, что использование подобных механизмов способно повысить финансовую стабильность регионов. Однако начать применять эти механизмы планируется не ранее 2022 года. В пресс-службе ведомства журналистам сообщили, что проработка построения региональных бюджетных правил запланирована на 2021 год, а потому пока сказать что-либо об их формате невозможно. В то же время источник «Известий» утверждает, что региональные бюджетные правила предполагается уподобить федеральному, прописав в них цену отсечения и пределы по расходам в зависимости от уровня поступлений, а также включив в них понятие резервных фондов.
Источник уточнил, что конкретные параметры при этом могут существенно различаться в зависимости от региона. Он также указал, что делать бюджетные правила обязательными для регионов Минфин не собирается. По сведениям источника, наиболее вероятно, что ведомство выпустит рекомендации, в которых будут учтены лучшие практики подобного рода.
Вопрос стабилизации доходов российских регионов встал особенно остро на фоне процессов, наблюдающихся в результате пандемии коронавируса. В связи с введенными из-за нее ограничениями за первые четыре месяца 2020 года сократились доходы примерно трети субъектов Российской Федерации. Как отмечалось в майском мониторинге социально-экономической ситуации в стране, подготовленным специалистами РАНХиГС и ИЭП имени Гайдара, наиболее существенно доходы регионов пострадали в апреле – они уменьшились на 20,9%. В беседе с журналистами «Известий» авторы мониторинга тогда поясняли, что потери региональных бюджетов были частично скомпенсированы за счет роста с начала года трансфертов из федерального центра на 28,6%.
Однако следует учитывать, что, по сути, в субъектах Федерации давно уже отрицательно относились к самой схеме распределения финансовых потоков между центром и регионами. В регионах закономерно считали, что если бы они получили право уменьшить отчисления в федеральный бюджет, сохранив для себя еще какую-то часть налогов, их финансовое положение улучшилось бы. Но Минфин ранее всегда выступал противником такого рода изменений, говоря о рисках «оголения федерального бюджета» и осложнениях в достижении национальных целях в экономике. Этой позиции, в частности, придерживался Антон Силуанов, занимавший пост министра финансов РФ в правительстве Дмитрия Медведева. Кроме того, отстаивая свое мнение, Силуанов указывал на риски более резкого расслоения регионов по уровню благосостояния в случае передачи им большего объема налогов.
И сейчас инициативу Минфина поддержали не во всех добывающих регионах, где журналистам извести удалось получить комментарии. В Иркутской области и Ямало-Ненецком автономном округе, где добывается значительное количество нефти и газа, идею оценили позитивно, причем указали, что региональные версии Фонда национального благосостояния для накопления сверхдоходов уже создавали. Правда, Иркутской области, где такой фонд был сформирован еще в 2011 году, позже пришлось от него отказаться, а вот в Ямало-Ненецком автономном округе резерв, существующий с 2013 года, дал возможность не сокращать расходы в период от ограничений по коронавирусу. А вот в Магаданской области идею не поддержали, объяснив, что фиксация цены на золото, которое активно добывается в регионе, негативно скажется на региональных доходах.
В Челябинской области, сфокусированной на металлургическом производстве, к новшеству отнеслись без особого интереса, отметив, что в ближайшее время формировать резервы регион едва ли сможет, поскольку из-за пандемии вынужден был наращивать долг. В регионах, не зависящих от конкретного источника доходов, на новые инициативы отозвались нейтрально, а в ряде регионов отказались комментировать еще не опубликованные документы.
Вводить бюджетное правило на деле могут себе позволить очень немногие российские регионы, поскольку большинство из них остаются дотационными, объяснил директор Центра региональной политики РАНХиГС Владимир Климанов. По его словам, у регионов есть и другие аргументы против использования подобного механизма: некоторые регионы, например, пусть даже финансовое положение позволяет создавать резервы, не спешат это делать, опасаясь вызвать впечатление, что им больше не нужно помогать из центра.
Эксперт Владимир Климанов комментирует:
Инициатива аккумулировать финансовые средства, накопленные в «тучные» годы, чтобы потом использовать их в годы кризиса на региональном уровне, существует достаточно давно. Она появилась в 2008 году, когда был сформирован резервный фонд на федеральном уровне. И было понятно, что региональные бюджеты функционируют на тех же принципах и условиях, для них могут быть распространены похожие практики. И в конце 2008 года, когда кризис уже заявил о себе в полной мере, было принято решение о создании резервного фонда Российской Федерации. Такое решение было закреплено в Бюджетном кодексе 30 декабря 2008 года.
При возможном создании резервного фонда на региональном уровне у федерального центра возникнет соблазн того, что данный субъект обладает собственными избыточными ресурсами для решения тех или иных задач. И в этой связи федеральный центр может применить инструменты недофинансирования региона по каким-либо другим каналам. Были случаи, когда такие избыточные ресурсы, которые возникали на региональном уровне, шли на решение задач федерального характера. Кстати, сейчас обсуждаются поправки в Бюджетный кодекс, которые касаются изменения уровня бюджетной системы, в которой должны быть экологические штрафы. Поскольку возник неожиданный кейс возможного большого платежа по экологическому штрафу, который должен был поступить в бюджет городского округа Норильск, то есть в бюджет местного уровня. Но этот штраф может превышать годовой бюджет муниципального образования. Поэтому ситуация с созданием правил на региональном уровне была бы эффективной, если бы существовали более устойчивые правила, принятые на уровне страны.