Эксперт Анатолий Акулов рассуждает о том, что «Cтоимость» Единого плана достижения национальных целей развития составит 12 трлн рублей на 2021 год:
Подчинение бюджета России единому плану достижения национальных целей – крайне амбициозный и еще более рискованный проект. Конечно, проектный подход и бюджетирование с нулевой базой теоретически считаются более продуктивными технологиями управления публичными финансами по сравнению с традиционным финансированием по смете. Большую часть новейшей истории России много и справедливо говорилось о том, что наш бюджет сводится к бюджету функционирования, а бюджету развития остаются крохи, это не позволяет что-то серьезно менять. Если бюджеты (и не только федеральный, а от национального до микроуровня) не ориентированы на стратегию, то неочевиден смысл самой стратегии. Словом, аргументов «за» можно привести немало. Приоритеты и направления «коммунального» плана также сложно оспаривать. Для нас важны и человеческий капитал, и благополучие населения, и современные города, и преодоление последствий кризиса 2020 года.
Но очень многие прогрессивные идеи в практике последних 10-20 лет проваливались, и, что самое плохое, это не влекло за собой серьезного разбирательства. Я сейчас говорю не о приводящих многих в необоснованный восторг «посадках», это дело правоохранительных органов, а об обстоятельном анализе причинно-следственных связей, результатов и выводах на будущее. Без анализа и научных изысканий, понимания «доказательной экономики» данного процесса, (если можно так сказать, по аналогии с доказательной медициной), так и будем двигаться методом проб и ошибок.
При переходе от сметного к проектному бюджетированию возникает серьезнейший риск – смещение мотивации бюджетополучателей от нормального выполнения текущей работы к реализации любой ценой проектов и новаций, ценность которых неочевидна. Да, проекты нужны, но не как самоцель, а как часть общей стратегии. Проекты по улучшению работы – это важная, но не главная часть деятельности организаций, которые занимаются развитием человеческого капитала. Все-таки, например, больницы, должны в первую очередь лечить плановый и экстренный поток пациентов, а демонстрация постоянных изменений в лечении и организационных аспектах, чтобы добиться финансирования, искажает приоритеты для руководства и персонала.
Много вопросов и к чисто управленческим аспектам процесса. Не вполне понятно, как правительство будет переходить к новой организации управления, работать в рамках смешанной по сути структуры – проектной и линейно-функциональной. Между выделением бюджетных средств и исполнением показателя национальной цели развития не может быть прямой и жесткой связи: финансируя процесс или проект, вряд ли возможно гарантировать результат. Этот вопрос тоже требует проработки и объективно спорен.
Еще необходимо отметить, что сейчас сложно говорить, как это ни странно, о единой стратегии развития нашей страны. Федеральный закон «О стратегическом планировании» предполагает наличие «Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации», тогда как документ, разработанный в 2008 г. («Россия – 2020») явно устарел, а на последующий периоды ничего законченного не предложено. «Стратегии 2050» нет даже в проекте. И несмотря на это, есть Стратегии нижестоящего уровня (национальной безопасности, пространственного развития), есть стратегии регионов. Поэтому еще один вопрос – а как собираются согласовывать бюджет и «Стратегию 2050»?
В конечном счете, сам подход, концепция интересны, наверное, к ним давно пора переходить, но то, как они будут реализованы – не может не вызвать вопросов.